Sentència TSJCV 31 de Gener de 2002 (suspensió del pla al BIC)

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD VALENCIANA

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Pleno

AUTO

Iltmos. Srs.:

PRESIDENTE:
D. José Díaz Delgado.

MAGISTRADOS:
Don José María Zaragozá Ortega
Don Salvador Bellmont Mora
Don Mariano Ferrando Marzal
Don José Martínez-Arenas Santos
Don Juan Luis Lorente Almiñana
Don Miguel Soler Margarit
Don Francisco Hervás Vercher
Don Luis Manglano Sada
Don Rafael Manzana Laguarda
Don Carlos Altarriba Cano
Doña Amalia Basanta Rodríguez
Doña Rosario Vidal Mas
Don Edilberto José Narbón Láinez
Don Miguel Ángel Olarte Madero
Don Fernando Nieto Martín
Don Mariano Ayuso Ruiz-Toledo

En la ciudad de Valencia a veintinueve de enero de dos mil dos.

HECHOS

Primero. Por el Instituto de Defensa de Intereses Patrimoniales, Culturales y Artísticos del Cabanyal – Canyamelar se ha interpuesto recurso contencioso administrativo contra la resolución de 2 de abril de 2001 del Conseller de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes de la Generalitat Valenciana por la que se aprueba definitivamente la Homologación y el Plan Especial de Reforma Interior del Cabanyal-Canyamelar de Valencia, habiendo solicitado la suspensión de las operaciones de reforma urbana que impliquen derribo de inmuebles dentro del Plan aprobado, manteniendo la vigencia del resto del éste, y subsidiariamente la suspensión cautelar íntegra del mismo.

Segundo. Por acuerdo del Presidente de la Sala se convocó al Pleno de la Sala para deliberación el día 23 de los corrientes, en cuya fecha y días sucesivos tuvo lugar, anunciándose por el Magistrado D. Mariano Ayuso Ruiz-Toledo la formulación de voto particular.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

Primero. El artículo 130 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, establece que la medida cautelar podrá acordarse, previa valoración circunstanciada de todos los intereses en conflicto, únicamente cuando la ejecución del acto o la aplicación de la disposición pudieran hacer perder su finalidad legítima al recurso, pudiéndose denegar la medida cautelar cuando de ésta pudiera seguirse perturbación grave de los intereses generales o de tercero que el Juez o Tribunal ponderará en forma circunstaciada.

Segundo. Así pues, la norma señala como criterio esencial para acordar la suspensión del acto impugnado, que la ejecución del mismo pueda hacer perder su finalidad legítima al recurso.

En el presente caso el plan prevé el derribo de una serie de inmuebles, la gran mayoría de los cuales lo son a consecuencia de la prevista apertura de una gran avenida sentido Oeste-Este, como continuación de la actual Avenida Blasco Ibáñez, y la construcción de edificios de nueva planta en sus laterales, y, en menor medida, de otra amplia calle o bulevar sentido Norte-Sur que unificaría las actuales calles Luis Despuig y San Pedro.

Se trata sin duda de una obra de gran envergadura y por ello resulta previsible que de llevarse a cabo resultaría prácticamente irreversible, por lo que su ejecución haría perder su finalidad legítima al recurso.

Por la representación de la Administración demandada se alega que como tal instrumento de planeamiento no cabe entender que los derribos y daños que se invocan por la solicitante de la suspensión deriven directamente de aquél, sino que será posteriormente, en su caso, durante la ejecución de las previsiones del instrumento del planeamiento, cuando pueden darse, o no, tales daños irreversibles.

Es cierto que la mera aprobación del instrumento urbanístico no produce de por sí ningún derribo, pero igualmente lo es que los derribos lo serían precisamente en ejecución de aquél, y es por ello que procedería, en su caso, la suspensión del instrumento de planeamiento de cuya ejecución derivarían los medios instrumentales que conllevarían el material derribo de inmuebles.

Tercero. El artículo 130 de la Ley de la Jurisdicción prevé que aun cuando la ejecución del acto o la aplicación de la disposición pudieran hacer perder su finalidad legítima al recurso, cabe denegar la medida cautelar cuando de ésta pudiera seguirse perturbación grave de los intereses generales.

Resulta ocioso reseñar aquí por su notoriedad la abundante jurisprudencia existente en el sentido de que la aprobación de los instrumentos de planeamiento conllevan un interés público, y ello justifica el que no proceda acordar su suspensión.

Pero en el presente caso, junto al reseñado interés general, concurre otro interés general, la preservación de un bien declarado de interés cultural.

En efecto, por Decreto del Gobierno Valenciano de 3 de mayo de 1993 se declaró Bien de Interés Cultural el conjunto histórico de Valencia, delimitándose las áreas afectadas por tal declaración, entre ellas el núcleo original del ensanche del Cabanyal, efectuando una delimitación del área en su anexo II.a.2 que no comprende la totalidad del área afectada por el Plan cuya aprobación definitiva es objeto del presente recurso jurisdiccional.

Por razón de la fecha, evidentemente tal declaración se efectuó al amparo de la Ley16/1985, de 25 de junio, de Patrimonio Histórico Español, si bien en virtud de lo dispuesto en la disposición adicional primera de la Ley 4/1998, de 11 de junio, de Patrimonio Cultural Valenciano hay que considerarlo Bien de Interés Cultural integrante del patrimonio cultural valenciano y sujeto al régimen establecido en esta Ley.

Así pues, independientemente de la protección específica de determinados inmuebles, el conjunto a que anteriormente nos hemos referido goza de la protección correspondiente a bien de interés cultural como conjunto histórico.

Desde luego no es este momento de analizar en profundidad si el plan aprobado responde a las exigencias de protección que tal declaración implica, pues ello es materia de sentencia y no de la pieza de medidas cautelares, pero a la vista de la documentación gráfica del plan se constata una notable alteración de la configuración de determinadas calles que podría ser contraria a la conservación de la estructura urbana, que es uno de los elementos a proteger de acuerdo con la declaración de Bien de Interés Cultural.

Ponderados los intereses públicos señalados, hay que estimar como preferente, a los efectos que ahora interesa, el de conservación del patrimonio cultural por el inmediato riesgo de perdida que puede implicar la ejecución del Plan por lo que se refiere a los derribos necesarios para la apertura y obras de nueva planta previstas a que nos hemos referido en el segundo de los fundamentos de derecho en la zona a la que afecta la declaración de Bien de Interés Cultural del núcleo original del ensanche del Cabanyal.

Desde luego tales consideraciones se hacen a la vista de la declaración de Bien de Interés Cultural de 3 de mayo de 1993 anteriormente referida, por lo que una eventual modificación de tal declaración podría significar una reconsideración de la decisión.

Cuarto. Por todo ello procede acordar la suspensión de la resolución impugnada en cuanto a los derribos de inmuebles en la zona señalada, sin que sea procedente la fijación de fianza dado que también es público el interés en virtud del cual se acuerda la suspensión.

VISTOS los artículos citados, sus concordantes y demás de general y pertinente aplicación

EL TRIBUNAL ACUERDA: suspender, sin prestación de fianza, la resolución recurrida en cuanto implique derribo de inmuebles en el perímetro delimitado por las calles Escalante, en su alineación más alejada del mar, Pescadores, Doctor Lluch, en la alineación más cercana al mar, y la nueva calle del proyecto situada entre las actuales calles de Amparo Guillem e Islas Columbretes.

Esta resolución no es firme y contra la misma cabe interponer recurso de súplica en el plazo de cinco días.

Lo acordaron y firman los Iltmos. Srs. Magistrados, componentes del Tribunal, que constan reseñados.

VOTO PARTICULAR

Voto particular que formula el Ilmo. Sr. Magistrado D. Mariano Ayuso Ruiz-Toledo al Auto del Pleno de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana de 29 de enero de 2002, dictado en la pieza separada de medidas cautelares del recurso contencioso-administrativo nº 02/1189/2001 y al que se adhieren los Ilmos. Sres. D. José Díaz Delgado, Presidente, y D. José María Zaragozá Ortega, D. Salvador Bellmont y Mora, D. Juan Luis Lorente Almiñana, D. Edilberto José Narbón Laínez y D. Miguel Ángel Olarte Madero, Magistrados.

El Magistrado disidente estima –con el debido respeto y consideración a los Ilmos. Sres. Magistrados cuya opinión mayoritaria expresa el Auto respecto del que se formula voto particular– que la Sala debería de haber acordado denegar la suspensión solicitada y ello por los siguientes

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

PRIMERO. Se trata al presente de resolver la solicitud de medidas cautelares deducida en el recurso contencioso-administrativo nº 02/1189/2001, formulado contra la Resolución de 2 de abril de 2001 del Honorable Sr. Conseller de Obras Públicas, Urbanismo y Transporte de la Generalidad Valenciana, por el que se aprueba definitivamente la Homologación y el Plan Especial de Protección y Reforma Interior del Cabanyal-Canyamelar de Valencia, así como contra la Resolución de 5 de enero de 2001 de la Subsecretaría de la Conselleria de Cultura y Educación, por la que se informa favorablemente el Plan Especial de Reforma Interior del Cabanyal-Canyamelar de Valencia que fue aprobado por el Pleno del Ayuntamiento de Valencia el 31 de marzo de 2000. En definitiva, los actos cuya suspensión se pretende se refieren a la actuación urbanística –en la fase actual de planeamiento– de reforma interior de la zona de la ciudad de Valencia denominada “Cabanyal-Canyamelar” y dentro de las previsiones de ese planeamiento específico concretamente se cuestiona la previsión de apertura de una Avenida a través de dicha zona y como prolongación de la Avenida de Blasco Ibáñez hasta el mar.

SEGUNDO. Tratándose de una solicitud de adopción de medida cautelar consistente en la suspensión del acto impugnado debemos recordar cómo se regula esta cuestión en la Ley reguladora de esta Jurisdicción y así señalar que el artículo 130.1 señala que “Previa valoración circunstaciada de todos los intereses en conflicto, la medida cautelar podrá acordarse únicamente cuando la ejecución del acto o la aplicación de la disposición pudieran hacer perder su finalidad legítima al recurso”. Consiguientemente, debe procederse –como manda la Ley– a ponderar los intereses en conflicto y así resolver la cuestión planteada; si bien antes se debe de traer a colación que –aun cuando la Ley no lo recoja expresamente– la medida cautelar no solo tiene como elemento esencial la ponderación de intereses y el periculum in mora (o perjuicio virtualmente irreparable, en el sentido de que la sentencia no podría restaurar la situación de hecho anterior a la ejecución del acto o disposición administrativos impugnados), sino también el denominado fumus bonis iuris o apariencia de buen derecho en la pretensión impugnatoria (elemento incorporado explícitamente a nuestro ordenamiento jurídico a partir de los Autos del Tribunal Supremo de 20 de diciembre de 1990 y 19 de enero de 1991, que lo tomaron de la doctrina del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, particularmente de la primera decisión en el caso Factortame).

Estos tres elementos deben ser tenidos en cuenta y deben –además– de concurrir en cierta manera los tres, pues no tiene sentido adoptar una medida cautelar si no hay periculum in mora (sin ningún perjuicio ha de seguirse con la ejecución del acto, en el caso de la suspensión), como tampoco si la pretensión actuada carece manifiestamente de fundamento o prosperabilidad, o si en la ponderación de intereses no aparece un interés legítimo digno de protección o con entidad suficiente para superponerse al interés general perseguido con el acto administrativo, por el contrario la asistencia de los tres factores impone la adopción de la medida e –incluso– la especial intensidad de uno de ellos hace que se atenúe la exigencia de los otros dos (así un fumus manifiesto y acreditado hace que no sea exigible un perjuicio tan relevante y que el interés público se someta al interés de la parte, pudiendo llegar –incluso– a apreciarse que no existe interés público, ante la manifiesta ilegalidad de la actuación administrativa impugnado).

TERCERO. Entrando ya al examen de la concreta solicitud planteada, la primera mención que debe hacerse es la de la doctrina del Tribunal Supremo, el cual en materia de planeamiento urbanístico ha señalado que el interés público ínsito en el ejercicio de la potestad de planeamiento debe de considerarse prevalente al particular de los demandantes y, así, por regla general no proceder a la suspensión (así, entre otras, las Sentencias de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 4 y 7 de febrero de 2000), salvo que aparezca acreditado un fumus bonis iuris de notoria relevancia en la acción impugnatoria del instrumento urbanístico. Este principio, generado en el ámbito jurisprudencial, tiene como fundamento la necesidad de impedir que la actividad y desarrollo urbanístico de los entes públicos territoriales se vea bloqueado por la interposición de recursos contra los mismos, pues es evidente que el solo criterio de la producción de un perjuicio irreparable –o la irreversibilidad de la situación creada por la ejecución del instrumento urbanístico impugnado– obligaría a suspender la totalidad de los actos aprobatorios de planes urbanísticos.

En el presente caso concurre –además– otro interés público en la acción administrativa, cual es el de la protección del patrimonio cultural. En efecto, el Plan Especial impugnado es un instrumento de planeamiento (artículos 39 de la Ley Valenciana 4/1998, de 11 de junio, de Patrimonio Cultural Valenciano, y 12,D y 23 de la Ley Valenciana 6/1994, de 16 de noviembre, Reguladora de la Actividad Urbanística) cuya finalidad es no solo la ordenación urbanística de su ámbito territorial, sino también –y de modo principal, pues en ello reside su singularidad como planeamiento especial– la protección del patrimonio cultural, que conlleva el que se opera sobre un Conjunto Histórico así declarado en el acto administrativo de declaración de Bien de Interés Cultural (en el caso del Cabanyal-Canyamelar el Decreto del Gobierno Valenciano nº 57/1993, de 3 de mayo). En principio –y salvo que resultara acreditado que el Plan impugnado por su ilegalidad no cumple con tales fines– el interés público de conservación y protección del patrimonio cultural del Conjunto Histórico está plasmado en el Plan Especial impugnado y no puede afirmarse que estén en colisión un interés público de carácter urbanístico frente a otro interés público de protección del patrimonio cultural, pues el Plan Especial está –por propia definición– particularmente dirigido a tal protección.

CUARTO. Sentado pues que el interés público (tanto urbanístico, como de protección cultural) demandaría la no suspensión del acto administrativo impugnado, debemos examinar la concurrencia o no de un acusado fumus bonis iuris en la pretensión impugnatoria, pues si resultase acreditada una notoria ilegalidad en el Plan Especial sí debería de procederse a la suspensión (tanto en aplicación de la doctrina jurisprudencial del fumus bonis iuris, como en la de las reglas de la lógica elemental, por cuanto el Plan –en este caso– no serviría los intereses públicos a que viene obligado).

Como cuestión previa al examen del fumus hay que señalar la concurrencia del periculum in mora (el perjuicio de difícil o imposible reparación, que decía la anterior Ley de la Jurisdicción, o la irreversibilidad de la situación creada por la ejecución del acto o disposición recurridos, que apunta la vigente Ley Jurisdiccional), la cual es indiscutible –como en la impugnación de cualquier plan urbanístico–, pero no en un grado tan elevado como parece desprenderse de las alegaciones de la parte demandante y que haga absolutamente necesaria la suspensión. Esto último –la no especial gravedad de los perjuicios– se afirma en razón a que el examen de los planos de la zona protegida y de la obra (prolongación de la Avenida de Blasco Ibáñez) proyectada en el Plan –y que es objeto de impugnación– resulta que dicha obra no afecta a ningún edificio singularmente protegido, sino que tan solo cabe apreciar que afectará en cuanto a los elementos arquitectónicos del Conjunto Histórico a una pequeña parte de la trama reticular de la zona, la cual –por obvias razones de la apertura de la Avenida– se verá afectada en la superposición del trazado de la Avenida con el actual trazado de las calles; esto es, tan solo una parte relativamente pequeña del Conjunto Histórico se ve afectada por la apertura de la Avenida y en dicha parte no se ubica ningún elemento singularmente protegido.

QUINTO. Analizando la concurrencia del fumus bonis iuris, lo cierto es que de las alegaciones en tal sentido de la parte demandante no parece desprenderse que el Plan Especial sea manifiestamente contrario a Derecho, lo cual no significa que a lo largo del proceso, articuladas la demanda y la contestación y practicada la prueba –la cual será particularmente relevante, pues hasta ahora no hay sino alegaciones de parte– se pueda por esta Sala concluir en otro sentido. Efectivamente, de las alegaciones de la parte actora no se infiere netamente la concurrencia de unas infracciones legales que determinen la ilegalidad del Plan impugnado y, en este sentido, debemos recordar que una de las características esenciales de la potestad de planeamiento es la discrecionalidad y el denominado ius variandi, de tal manera que el mero ejercicio de la potestad de planeamiento de una manera –o plasmando en un modelo– innovadora no quiere decir necesariamente que ello contradiga el ordenamiento jurídico. Ello, no obstante, no quiere decir que el ejercicio de la potestad sea ininterdictable jurisdiccionalmente, pues la potestad discrecional (como se encarga de recordar reiteradamente el Tribunal Supremo) es tan controlable judicialmente como la potestad reglada, pero por los expresos cauces de los elementos reglados que siempre hay en toda potestad discrecional (como mínimo, el hecho determinante), por el control del fin del acto y por los principios generales.

En el presente caso no hay cuestión –en esta fase procesal– acerca del fin del ejercicio de la potestad o de la adecuación de ésta a los fines que la justifican, pues no se acredita elemento alguno que permita deducir, con los rigurosos requisitos exigidos por la jurisprudencia, la concurrencia de desviación de poder. Tampoco se plantea la inexistencia del hecho determinante del ejercicio de la potestad discrecional, ya que el presupuesto de la aprobación por la Administración autonómica del planeamiento es la aprobación inicial por la Administración local y éste consta se ha producido.

SEXTO. Entrando a considerar los elementos reglados propios del instrumento de planeamiento de que se trata y los principios generales aplicables (y que es, fundamentalmente, el de la racionalidad de la solución urbanística adoptada), lo cierto es que se trata de ver si –con los elementos de juicio en este momento existentes– el Plan cumple o no con los requisitos que le exige el artículo 39 de la antes citada Ley Valenciana 4/1998, de 11 de junio, de Patrimonio Cultural Valenciano, y si lo hace adoptando criterios racionalmente admisibles para cumplir su finalidad.

Del examen ponderado de las determinaciones del Plan Especial –en lo que a la apertura de la prolongación de la Avenida de Blasco Ibáñez– y de lo expresado en el apartado segundo del referido precepto, se desprende que la incidencia de dicha obra en la parte del Conjunto Histórico afectada estaría en principio proscrita, al disponer el apartado a) que “Se mantendrá la estructura urbana y arquitectónica del Conjunto y las características generales del ambiente y de la silueta paisajística. No se permitirán modificaciones de alineaciones, alteraciones de la edificabilidad, parcelaciones ni agregaciones de inmuebles” y resulta obvio –como antes se ha señalado– que aunque la prolongación de la Avenida no afecta a ningún edificio singularmente catalogado, sí que afecta y altera el trazado de las calles. No obstante, el mismo apartado a) del artículo 39.2 expresa “salvo que contribuyen a la mejor conservación general del Conjunto” y es precisamente en este punto donde el juicio de valor que haya de emitirse acerca de la adecuación del Plan al expresado precepto concurre con el juicio acerca de la racionalidad de la solución urbanística adoptada.

Se trata, en suma, de determinar si la apertura de la prolongación de la Avenida de Blasco Ibáñez –con su indeclinable alteración de la trama urbana de la parte del Conjunto Histórico afectada– ese una solución idónea para la mejor conservación del Conjunto, además de ser –lo cual parece que no ofrece dudas– idónea racionalmente para la global estructura urbana de la ciudad de Valencia. En este punto habría que considerar numerosos factores no solo arquitectónicos o históricos, sino también sociológicos y económicos (cuestiones tales como si la nueva Avenida contribuirá a la perdurabilidad y rehabilitación del Conjunto Histórico y semejantes). Palmariamente –y sobre ello incide la parte demandantes– son posibles otras soluciones, pero lo que se debe de determinar aquí es si la solución adoptada por la Administración es admisible o no.

SÉPTIMO. Situada así la cuestión, la complejidad de la misma indica que será necesaria la evaluación de numerosos factores y la práctica de medios de prueba de muy diversa índole en orden a valorar la incidencia de la nueva Avenida en la conservación y mejora del Conjunto y la racionalidad de la solución adoptada. Sin embargo, la medida cautelar debe de ser adoptada con los medios de que se dispone en el momento procesal en el que se solicita y, desde este punto y con las expuestas premisas, la incertidumbre acerca de si la solución adoptada por el Plan Especial impugnado es jurídicamente admisible debe de solventarse de acuerdo con el mecanismo presuntivo que el ordenamiento jurídico establece con carácter general y que es el de la presunción de validez de los actos administrativos –artículo 57 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común–, por lo que no resultando acreditada la invalidez del acto o disposición, debe de entenderse que el mismo es conforme a Derecho.

En consecuencia de lo anterior, al entenderse que –en este momento procesal– no hay elementos bastantes para apreciar la ilegalidad manifiesta del Plan Especial impugnado (descartado –por consiguiente– el fumus bonis iuris), debe de atenderse a la valoración exclusiva de los otros factores señalados para la suspensión y, recapitulando sobre lo antes expuesto, observar que en la ponderación de intereses debemos inclinarnos –en aplicación de la doctrina jurisprudencial– por el mayor aprecio del interés público ínsito en el Plan Especial (interés público de carácter urbanístico y de protección del patrimonio cultural), lo cual –unido a que no hay una periculum de especial intensidad (por la afección tan solo de una parte relativamente pequeña del Conjunto Histórico y de ningún edificio singularmente protegido) determina que la decisión de la Sala deba de ser la de no suspender el Plan Especial impugnado, ni en todo ni en parte del mismo.

En Valencia y a treinta y uno de enero de dos mil dos

Tags: